前有狼，后有虎，规划只剩一条路

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作者：左后卫

前有狼、后有虎，规划只剩一条路

——2016中国城市规划年会（沈阳）思考

左后卫    PASSTICYno.002

治理现代化、发展要转型，规划改革任务明确了。行不？

今年城市规划年会的主题是《规划60年，成就与挑战》，“成就”凝固在展览墙板上，“挑战”成为主要议题。住建部副部长黄艳在大会学术报告中指出：当今城乡规划改革面临两个主要任务：一是国家治理能力现代化——建立国家空间体系；二是城市发展方式转型——由粗放扩张型转变为提高城市内涵质量的规划。像是给去年的年会给出了答案[ii]。

去年的年会上还专门有“一带一路”背景下的相关空间布局应对思考的研究与讨论，相信“一带一路”在所涉及的相关省市宏观规划中都被当作顶层的政策背景和重要的规划依据。然而中科院刘卫东研究员在《“一带一路”：开启包容性全球化新时代》的报告中却明白告诉大家：“一带一路”是我国给全世界提供的一个投资平台，并非具象的空间概念。重提“丝绸之路”也不是要恢复空间地理概念上丝绸路线而是要倡导和平、发展、合作、共赢的丝路精神。

那么问题来了：既然本身就是空间名词的“一带一路”都与空间规划无关，那么在“国家治理能力”和“城市发展方式”这两大改革任务面前，向来以空间规划为核心的城市规划又能有多少主动作为的空间呢？这俩任务本身或就是规划面临的最大挑战。

2002年的沈阳铁西区（翻拍自沈阳工业博物馆）

当下沈阳铁西区工人村即景

城市已不是那个城市，规划也不再是那个规划。咋办？

在本次年会的主题论坛[iii]上，新获中国城市规划“终身成就奖”的周一星老师直截了当指出：我们现在所谈论的城市早已不是原来的那个“城市”了，自八十年代实行“市带县”开始，这个问题就已开始出现。实体概念的城市（建成区）、功能概念的城市（都市区）和行政概念的城市（行政区划里的市）混为一谈，如果这个问题不厘清，可能危及城市规划的存亡。

在《创新创业与空间、机制》专题会议[iv]的总结中，张泉先生说：“大家努力想回答创新、创意产业与空间、制度的关系，但遗憾的是较多集中在文化创意方面，创新的种类远不止于此，创新的环境也不是简单的咖啡屋、酒吧，需要研究背后更深层次的产业发展规律。”我们的规划似乎与真正的规划隔着一座山。

张磊老师在《中国规划管理60年》[v]的报告里指出：现在的城市规划的事权有限，却要为全部的规划问题背黑锅。既然是背黑锅，那么我们的“这个规划”显然也已经不能完全代表社会广泛认知的“那个规划”了。

对社会公众来说，“规划是龙头”这句话深入人心。此话本没错，但别忘记了还有一个前提：那是建设规划的龙头。长期以来，无论目标定地多么科学，实施意见写地多么详尽，必须承认，城市规划在“粗放扩张时期”或所谓“增量时代”，本质上就是建设规划，有的甚至还只是策划，能够真正发挥作用的还是统筹城市的各项建设行为。现在社会转型必然带动规划变革，但只要规划组织编制和管理部门的地位、事权不变，“这个规划”就只能眼睁睁看着“那个规划”越走越远。

城市已不是那个城市，规划也不再是那个规划，咋办？

沈阳街头公园里的练琴人

前有狼，后有虎，规划处境真艰险。堪忧！

如果赶上“那个规划”就没有问题了吗？

赵燕菁老师在《存量规划与城市化2.0》[vi]的报告里说：我国城市发展正面临增量规划（城市化1.0）向存量规划（城市化2.0）转型的阶段，前者是通过对未来收益的贴现将现金流变成资本，后者要把资本变成持续的现金流。换言之，就是要从“一锤子买卖”变成可持续的收入。他认为这也是将来评判规划好坏的重要标准。

赵老师口中的规划当然就是“那个规划”，现在的挑战其实不是缺少规划而是是否做得到。这就如同城市治理存在的问题并不是因为缺少空间规划体系、多规不合一也并不是因为缺少一张蓝图。问题的根源是一致的。

邹兵先生在《存量发展模式的实践、成效与挑战》[vii]的报告里明确告诉大家：走在全国转型前列、被认为已经摆脱了“土地财政”模式的深圳，同样面临很多转型发展的问题和挑战。如果没有真正的深层次的制度变革，所谓的存量规划也只是另一种形式的增量规划。

张泉先生在前文述及的专题会议总结里的遗憾，当然有规划自身研究不够深入的原因，除此之外，难道就没有假借创新创意名义行旧发展方式之实的可能吗？变革一旦没有落在纵深，规划师又将何为？

说到底，空间的问题只是规划问题的投射，而规划的问题则是城市治理问题的反映。这些很可能涉及到改革深水区的“群狼”，显然是城市规划不能承受之重。

但是，“这个规划“留在原地就没风险了吗？

国家空间规划体系建立的过程，其实就是各类规划重新洗牌的过程。“多规合一”在顶层架构不变的格局下，也就是多规博弈的过程。这个结果将决定城市规划未来的地位和作为。但对当前地方政府而言，国民经济规划才是真正的规划，土地利用规划则是关乎直接利益的规划，城市规划不过是管空间落地的建设专项规划。当然，城市总体规划是特例，旦如果彻底告别了增量扩张的发展模式，地方编制城市总体规划的热情必定锐减，如此局面，规划何以竞争？

前有超出能力范围的“群狼”，后有虎视眈眈既高又帅的追兵，规划处境真艰险。或正是出于内心深处的焦虑和担心，黄艳副部长的报告时长足足超时一倍。

沈阳街头的剃头摊

前有狼、后有虎，你是武松就不怕。是吗？

其实前有狼、后有虎又怎样，你是武松就不怕。

规划是武松吗？就本次年会所得，当前规划这个“武松”至少存在以下三个软肋：

1. 概念装饰化，武二成了武大郎

现在的规划界似乎颇热衷于装饰、演绎各类相关政策和概念，而不是结合城市特点进行科学深化、真正贯彻。就好比分区规划、单元规划、控规等并不是各司其职、层层深化，而是把总体规划层面的战略空间直接一成不变的落地一样。如此，看上去花团锦簇而且无比正确，实际上是丧失了规划基本的科学性。

邹兵先生在他的报告中指出：无论“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”还是“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”，都是经济和土地管理的概念，只是针对建设用地规模调控和效率的提高，无关乎人口、产业、建设规模的增减，根本难以涵盖城市规划的方方面面。

所以，城市规划如果只会照搬和演绎，那么就是将规划的科学性和专业性拱手相让，等于自废武功，武二成了武大郎。

沈阳居民区的麻将摊

2.  管理简单化，拳脚僵硬“见光死”

赵燕菁老师在他的报告里呼吁：应对发展转型，我们的规划方法需要从规划决定改为市场决定。控规既不能预知变化的功能，也不知变化的数量，应该作出变革。

但现实世界里的规划管理在追求管理简单化、指标模式化、操作傻瓜化的大道上愈奔愈快。动辄编导则、增管控，似乎把一切不可预知的、潜在复杂的变化都用指标定量精确限定下来才是高明的管理。

土地管理也不遑多让。如同城市问题的实质是城市治理问题的反映一样，城市空间增长边界失控的问题实质上是行政权力缺少科学约束的问题的反映。如果脱离简政放权、依法治国的深化改革，片面追求空间边界的定量划定、片面追求城市规划的指标量化和刚性约束，那将会因为进一步放大行政权力在“空间落地”层面对规划的强行干预，而把规划的专业性推向简单指标化的灾难境地。

管理简单化表面看带着技术创新和精细化管理的外衣，实则是不愿科学应对潜在变革的假创新和假转型。单一、机械的规划管理，就像只会一种拳脚套路的武松，往往一碰到实际问题就陷入“见光死”的尴尬境地。

沈阳正阳街刘老根大舞台本部欢乐的人群

3.  研究表面化，不知道老虎在哪里

段进老师在《空间研究与城乡规划发展》的大会学术报告中指出：现实规划中存在三个方面的隐忧：在认知层面对空间作用的认识片面；在研究层面对空间规律研究简单化；在实践层面套用表面现象、忽视背后的差异性。

现实中的城市规划编制不仅有表面化问题，还有套路化问题。政策背书来开路、国外案例来帮腔、方案就听谁最大成了最常见的套路。大量案例借鉴只是拿来主义，而忽视了国情制度差异、发展阶段差异、社会文化差异，规划套路化的背后是急功近利和不求甚解的职业态度。就好比武松让打谁就打谁，却不知道也并不想知道真正的老虎在哪里。

沈阳盛京大剧院门口驻足欣赏交响乐的人们

不惧狼、不畏虎，规划出路在自身。努力！

2015年11月，在中央财政领导小组第十一次会议上，习总书记第一次提出了“要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想”的要求。其后，在2015年12月召开的中央城市工作会议上，“尊重城市发展规律”高居各项要求之首。

“尊重城市发展规律”当是说给地方决策者听的，那么探寻和发现城市发展规律显然就是城市规划从业者的当然职责。

段进老师在他的报告中强调：尊重和顺应城市空间发展的客观规律是城乡规划工作的基础。而空间规律又和一般的自然科学规律不同，还应充分考虑到建成环境的人文性和现实世界的差异性。他进一步强调：要全面认识城市空间的作用，努力掌握和正确运用空间发展的规律。

孙施文老师在《中国城乡规划学科发展的历史与未来》的大会学术报告的最后提出：规划研究是根本，要重视规划原理、制度建设、空间效应等的研究。他进一步说，应该研究怎么综合运用，探讨城市存在的问题，而不是急着回答怎么解决问题。他举例说，我们的重心不是要研究经济产业结构本身——那是经济学研究范畴，我们要研究产业变化给城市造成的影响。这个影响，就是城市发展规律之一。

作为一门关于未来的行业，城市规划工作者其实永远处于不断接近城市真实需求的路上，永远不会有一劳永逸、百分百完美的规划。唯有潜心探究并科学运用城市发展规律、深入探讨和剖析城市问题、探索转型变革可能给城市发展带来的影响……努力吧，规划人！让规划与城市之间的距离接近再接近。

这既是城市规划的唯一出路，也是规划人职业初心和规划行业价值初衷的回归。

实现中华民族伟大复兴的中国梦的道路上绝不能也不可能没有城市规划！

沈阳清昭陵前玩手机自拍的老人

估摸着二老就这么站着有三五分钟没动。末了，老伯看了手机后对老伴儿道：景还真不错，就是人糊了……

END

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黄艳副部长的大会学术报告题为《城乡规划改革——历史发展阶段的要求》。

[ii]去年年会的主题是“新常态：传承与变革”。

[iii]主题论坛与年会同名：《规划60年，成就与挑战》。

[iv]年会专题二十。

[v]为年会专题会二《规划实施与管理：演变与发展》之特邀主题报告。

[vi]为年会专题会二《规划实施与管理：演变与发展》之特邀主题报告。

[vii]为年会专题会二《规划实施与管理：演变与发展》之特邀主题报告。

文字︱摄影︱编辑：左后卫

题图来自网络