美国郊区化的根本原因

联邦政府支持私人购房贷款的政策，鼓励在郊区买新房，造成了郊区的过度扩展和城市蔓延—张庭伟

1930年代初期的经济危机中，大量美国人因失业、无法付出房贷而面临失去住房的困境，迫使美国联邦政府干预传统上由私人银行经营的住房贷款业务。传统的住房贷款条件苛刻，例如要求50% 的首付，仅仅5 年的贷款偿还期等，使得大部分居民难以负担。在应对经济危机的“新政”时期，联邦政府建立了“联邦住房局” (FHA) ，统一管理住房问题，制订全国性住房规范，特别是建立了由联邦政府担保的新的贷款体系，大幅减少首付（甚至仅为5%），并延长贷款偿还期到30年。新政策有效地帮助了中低收入居民买房，缓解了住房危机。二次大战后，随着大批复员军人回城，美国城市出现房荒。紧邻市区的近郊区成为理想的住房建设地区，而新的住房贷款政策则帮助居民在这些新开发的居住区购房。结果是美国人的住房拥有率上升，从1940 年的44% 上升到2000年的67%。

但是，直到1960 年代中期的民权运动之前，FHA 的贷款政策带有致命的错误和明显的偏见。首先，政府支持的优惠贷款只贷给新造住宅的买主而不给二手房买主，政府的目的是希望通过鼓励居民购买新房（而不是旧房）、刺激新房建设而拉动经济复苏。这样，本来愿意居住在老城的二手房购房者就难以借到优惠的贷款，他们为了取得政府优惠贷款， 不得不迁入郊区的新住宅区。 客观上，这就造成老市区空心化，并大大刺激了郊区扩张， 导致了城市蔓延(urban spraw)。 更成问题的是，当时的FHA优惠贷款只给白人，不给黑人。

政府的理由是担心黑人收入太低，信用不佳，将无法收回贷款，在其背后无法说出的真正理由是白人不希望黑人迁入基本是白人居住的郊区。也造成了声名狼藉的美国城市种族分隔的居住形态。虽然在1967-1968 年美国的民权运动以后，这些错误政策都已被废除，但是20多年执行错误政策造成的后果，已经难以挽回。直到今天，过度的郊区化，中心城衰退，城市蔓延，种族分离等城市问题仍然不同程度地存在着。为了和这些问题斗争， 美国规划界提出了 “精明增长” （控制蔓延）、“混合居住” （减少黑白分离）、”公平规划” （资源分享）等规划措施，然而效果并不理想。可见城市问题一旦造成，改正起来谈何容易。

讨论：居住功能是城市的基本功能。 “居者有其屋”是一个美好的理想，但是“居屋”可以包括租房，也包括买房，问题在于一个“度”。政府如何引导住房消费？私人拥房率是不是越高越好？高私人拥房率在多大程度上可以拉动经济增长? 笔者一次在和哈佛大学联合住房研究中心（JCHS）主任里辛那斯教授 （Nicolas P. Retsinas， 曾经担任美国住房建设部住房政策主任）交谈时，他认为，过度追求高拥房率，可能导致两个负面影响。第一，大量的个人资产被捆绑在住房投资上，使个人创业缺乏流动资金，不利于中小企业的发展；第二，由于在某地拥有了住房，可能影响房主去别处就业流动的意愿，不利于劳动力的合理调配和房主的创业精神。他指出，世界上私人拥房率最高的国家是贫困的阿尔巴尼亚，最低的是富裕的瑞士。由此可见，私人拥房率并不是一个衡量社会财富和进步的指标，高拥房率也不一定对“拉动经济发展”、提高人均GDP有效。2007年出现的美国信贷危机，起因也是政府过度鼓励贷款买房的政策失误，结果造成了全球性的经济危机。

当然，中国的情况和美国不同。例如房屋贷款对象就包括了新房和二手房的买主，中国城市也没有种族分离问题。无论在美国或中国，住宅建设代表了房地产业的利益，也代表了地方城市政府的利益。追求合理的利益无可厚非，但是如果处理不当，这些利益可能涉及长期的、难以挽回的环境、社会代价。中国城市的私人拥房率已经超过80%（美国全国2008年私人拥房率仅仅是68%，但是美国中产阶级比例远大于中国）。政府的住房政策，是否继续鼓励每个城市家庭买房并给以政策扶持？私人拥房率有无一个极限？或者应该提倡合理的拥房率加上相当比例的租房家庭？什么是对于中国这个发展中国家比较合适的私人拥房率？如何处理低收入的农民工的贷款申请？政府的住房政策，包括贷款政策，如何综合考虑住房需求对有限国土资源的长期影响？如何引导城市扩张、郊区化的合理发展？这些问题仍然缺乏深入研究，应该早有对策预案。

所以国内包括很多老师给我们讲授的并非如此，导致我们一直认为郊区化是美国国民自下而上的行为过程，但实际上是受到特定制度的影响自上而下的行为过程，大家在实际项目中也乐于举此例作为郊区高档社区的论据，立此贴为大家展示新的视角并纠正不准确的认识。