日本的现代化与综合开发计划

高井克明　　来源：法律博客

1．日本的现代化与产业振兴 　　日本的现代化始于1868年的明治维新时代的到来。此前的封建体制时期在锁国政策下一直维持着以农业为中心的产业体制，生产效率非常低下。经过门户开放、明治维新，新政府开始打着富国强兵、发展振兴产业的旗号。为了不败于西欧各国，有必要完善各项条件，于是在各个领域开始以西欧为目标。在产业领域中，日本认识到西欧各国产业社会的发展原因在于其工业的发展，为此开始大力引进西欧的发达的现代工业。但是，当时既没有技术不懂诀窍也没有培养起可以运营的民间企业，政府只得亲自出马推动工业化的进程。在引进工业时，明治政府不论是官方运营还是民间运营的情况，都一律由政府进行援助，以扶植工业的发展。在东京布局了政府运营的所有领域工业。仅次于东京的是以大阪为中心的大阪神户地区的军事、纺织行业，1901年战前日本最大规模的国策公司――八幡制铁所在福冈县开始创业，成为之后的重工业的象征性存在。从大正时代到昭和时代，日本的工业随着民间企业的成长而不断壮大，形成了以东京、横滨为中心的京滨工业地带、以大阪、尼崎、神户为中心的阪神工业地带、以爱知、岐阜为中心的中京工业地带、以北九州地区为中心的北九州工业地带之四大工业地带，于战前在工业方面已经取得了实力雄厚的业绩。明治维新时代进行的引进工业及其布局、发展成为二次世界大战后地方开发政策的出发点。 　　2．战后复兴 　　第二次世界大战的失败给日本的产业带来了毁灭性的打击。作为战后复兴的产业政策所采取的最初的手法就是倾斜生产方式。这种产业政策是通过向影响力大的产业进行集中投资，以期对其他产业产生辐射效果，并由此力图使国内产业得到发展。钢铁产业作为基础产业，通过对煤炭进行增产，将得到的能源倾斜式地利用到钢铁产业上，增产钢材，并将此作为提高整个产业生产水平的催化剂，在战前的重化学工业化时已经形成了上述基础，所以可以说战后的政策选择是在此延长线上的。 　　1950年开始的朝鲜战争给日本经济带来了因军需而出现的繁荣，给以钢铁为主的产业复兴带来了很大影响。产业合理化政策、引进新技术得到了积极的推动。在此背景下，进行了以四大工业地带为主的原有工业地带的整治、向旧的军需工场原址转移工场、进行新的布局，为此完善了交通网络与产业基础建设。地方政府也为了强化财政基础相继制定了招商引资的条例。 　　同时，在这一时期，根据1950年制定的国土综合开发法，制定了特定地区的综合开发计划(1951－1960年度)。在该计划中，增产食粮、开发电源、开发未利用资源、以治山治水为中心的防灾减灾等工作成为主要课题，全国主要水系22个地区受到指定，并进行了开发。由于当时面临着资金、资本的不足，这些开发都是靠外国贷款进行的。例如，佐久间水库的电源开发的总工费387.8亿日圆中6.8%是通过美国银行、1958年的黑部第4水力的总工费425.3亿日圆的29.6%是通过世界银行借款筹措而来的。因此，当然从技术援助以及工程用机械等进口等形式也可看出来自海外的参与。上述开发的成果，例如、在爱知县进行的爱知用水的贯通完善了农业基础设施，使得果树、园艺作物等高效益农业得到了发展，给受益地区的农业带来了划时代的发展。与此同时也解决了住宅地区、工业地带的水供给问题，从而为将该地区培育成制造业的基地打下基础。 　　3．地区开发政策 　　战后的地区开发政策始于1950年5月制定的国土综合开发法。国土综合开发法的目的在第1条中有阐明：“考虑国土的自然条件，从经济、社会、文化等有关措施政策的综合角度出发，对国土进行综合利用、开发以及保全，同时谋求产业布局的合理化，并有助于提高社会福利。”为达到上述目的，在第2条中表述了制定①全国综合开发计划、②地方综合开发计划、③都道府县综合开发计划、④特定地区的综合开发计划。这些计划都停留在于该时期开始准备的阶段，正式的策划规定却大为延迟。实际上，最先的全国综合开发计划得以决定是在10年多以后的1962年。但是上述④的特定地区综合开发计划却立即得以着手开始。以下部分将对全国综合开发计划进行概述。 　　(1)全国综合开发计划 　　经过战后复兴政策，日本经济恢复到了战前的水平，并于1950年代的后半期迎来了经济高度增长时期。同时，在这一时期，大城市的产业、人口集中也使地区间的收入差距问题渐渐表面化。此间，1960年发表了国民所得倍增计划。这是一项通过政府干预产业活动，通过培养战略产业、重组产业来力图扩大企业规模的产业政策，是一个在今后10年内使所得倍增的计划。出于达到国民收入倍增计划的要求，在此背景下1962年根据国土综合开发法制定了全国综合开发计划(全总)。以1970年为目标年度的此项计划的开发目标基本上是想达到地区间的均衡发展，并通过重化学工业化达到高度增长。为此，有必要消除已有的四大工业地区过于密集的弊病，建设开发临海、内陆部的工业地区，缩小收入或开发地区差距。为此运酿而出的就是据点开发方式。这种开发方式是在与东京等已经形成的聚集地相关的地方布局开发据点，通过交通通信设施使其有机地联系起来，使其相互影响的同时，发挥周围地区的特点，推动连锁反应式的开发，从而实现地区间均衡的发展。 　　作为开发据点，根据新产业城市建设促进法(1962年)指定了新产业城市15地区，根据工业整治特别地区整治促进法(1964年)指定了工业整治特别地区6地区(图2)。虽然工业化、城市化有了进展，整体水平得到了一定的提高，但还是留下了很多开发地区、特别是条件不太优越的地区财政破产等问题。另外，在发展重化学工业的地区也造成了地方产业崩溃、公害、灾害问题、税收过于集中到中央、财政支出增大等问题。 　　(2)新全国综合开发计划 　　1964年日本在新干线开业、东京奥林匹克的举办中迎来经济的高度增长。卡拉OK、空调、汽车等耐久性消费品得到普及，生活方式也随着城市化以及人口大量集中于城市，地区的城市化有了急速发展。新干线网、高速公路网的完善、集装箱运输等交通手段的发达、利用通信卫星的信息网的发达令人目不暇接。但是全国综合开发计划虽然以解决人口过密、过疏问题、地区收入差距为基本课题，但其结果却是使问题更为严重了。同时，以公害为主的环境问题也在不断加重，这些都成为居民运动的导火线之一。为了纠正高度增长的弊病，开始对全国综合开发计划进行修改，1969年制定了新全国综合开发计划(新全总)。 　　在新全国综合开发计划中，以1985年为目标年度，“以旨在实现一个高福利社会，创造以人为本的富裕环境”为基本目标。其中尤其是通过永久性地保护大自然等追求人与自然的协调，完善开发的基础条件，开发向全国扩展，通过实现均衡发展、发挥地区特点的开发建设，以期对国土利用进行再调整、提高效率，进一步完善、保护安全舒适的文化环境条件。但是，这项计划在另一方面也是以完善全国网络与推动大规模开发项目为点睛之处的，它也显示了大规模开发设想、高度增长型的国土开发的最终姿态。试图在完善新干线、高速公路等网络的同时，推进巨大的重化学工业化这一大规模项目，谋求国土的均衡利用，达到改善人口过密、过疏及地区差距的目的。 　　在实施方法方面，先后出台了农村地区引进工业促进法(1971年)、当时的田中首相的“日本列岛改造论”、以及受其影响的工业再布局促进法(1972年)。前者是通过在农村地区引进工业，以期达到工农业的均衡发展及实现雇用结构高度化的目的。后者则是促进将工厂从工业过于集中的地区转移至工业布局促进地区的政策。但是这种通过在旧有的社会状况与模式的前提下开展的大规模工业化带动的高度增长，由于在1970年代前半期的石油危机、日圆升值等背景下日本的资本主义陷入了结构性危机之中，不得不进行大转换。基础原材料型重化学工业部门不仅变成了结构性不景气行业，而且这些部门都外流至海外。大规模的工业基地开发也遭到来自对大气污染、海洋污染等环境问题的反对运动等，水资源不足等问题，使得开发不能再进行下去。随着日本列岛改造热潮愈演愈烈的垄断收购土地与与之而来的地价高升也似雪上加霜。这一时期，日本的GNP仅次于美国列居世界第2位，时代背景已经发生了变化，要继续以重化学工业政策为主体的产业政策已经到了非常困难的时候。这个计划的一大重点――全国交通、通信网络的开发也十分困难。在1973年的经济社会基本计划中预计要建设新干线网7,000km、高速公路网10,000km(图3)，1974年以后经济状况恶化，结构性危机、地价上涨等造成建设事业费增加，全国各地都有治理公害、环境的必要(图4、表1)，再加上财政窘迫使得公共事业停滞不前，这一切都使计划难以推行下去。本来当初的目标在于开发远离大城市圈的地区，可是结果却事与愿违，造成大城市圈的人口过于集中、大城市圈变得过于臃肿、公害问题的发生等，计划阶段中未能预料的因素的接连发生，效率至上主义的经济、产业政策牵制了布局政策，加之在重化学工业政策方面对管理部门的定位等问题存在着认识不足，尤其重要的是日本的地区结构是根据城市间结构与城市内结构的机制变化的，在这一时期该机制未能发挥作用，布局政策也未充分考虑到上述因素，没有得到充分施展。新全国综合开发计划在地区开发的目标从开发至上主义向着国民生活优先发生巨大转变的情况下，终于于制定后仅3年的1972年被全面修改了。 图4:公害发生地区 　　(3)第三次全国综合开发计划 　　高度增长结束了，国土资源与能源等的有限性问题越来越表面化，而且在随之而来的社会经济状况发生巨大变化的情况下，作为担负新时代的将来计划，第三次全国综合开发计划(三全总)于1977年制定。 　　第三次全国综合开发计划以1985年为目标年度，它的基本目标是以有限的国土资源为前提，建立完善一个尊重地区特色、历史传统文化、追求人与自然协调的人居综合环境。为此，提出了控制人口、产业以及财富向大城市集中，通过地方振兴确保人口定居的定居设想， 　　由此来解除人口过密、过疏的问题，旨在均衡利用国土、构筑一个人居的综合环境。定居设想是以居住区为生活的基础单位，将工业分散至包括居住区在内的定居区与更广大范围的定居圈(设想人口20~30万人、全国有200~300处)，同时完善住宅、教育、文化、医疗等生活相关设施。尝试对地区开发政策从产业基础优先向着生活基础优先的方向进行路线修正。 　　1981年制定了通产、国土、农林水产、建设四部委共同管理的高新技术工业聚集地区开发促进法(技术城市法)，旨在促进尖端技术产业向地方圈26地区的集中。这与过去单独的工业开发、再布局有所不同，是将尖端技术产业的布局环境与大学、研究所等学术部门、居住空间在整体上进行全面完善，试图以此来推动地区高新技术的发展。但是也有意见认为实际上政府只是在税制上给予些优惠政策，工业园区的建设几乎全由地方政府负担，因为重视尖端技术产业所以很难与当地产业挂钩，对地方而言缺乏魅力，同时也未达到从事工业者人数增加的目的。 　　一方面，在与国际经济社会的联系更为紧密的情况下，1985年广场协议后日圆急剧升值，原材料型的重厚长大产业的国际竞争力显著下降，与此同时以劳动密集型的制造业为中心生产开始正式往海外转移，以临海工业地带的地方圈为中心、不景气与雇用问题开始日益严重。另一方面，运输机器、精密仪器等加工组装产业却极尽隆盛，太平洋地带内的发展开始出现步调不一致，再加上经济向着服务化、软件化方向发展，企业的中枢管理机能、金融东京一极集中现象更加加剧。伴随着信息通信的高度发展、运输技术的飞跃发展、自由贸易体制的扩大，人才、物资、资金、信息在地球规模移动的同时，东亚等新兴经济势力开始抬头，市场经济不断扩大与深化。其结果是经济活动变得更无国界化，在国际竞争更加激烈的环境中，东京作为国际经济中心之一的国际大都市地位得到更加巩固，这也成为促进东京一极集中愈演愈烈的原因。 　　第三次全国综合开发计划在日本资本主义不断向海外投资、伴随着国际化的新一轮的大转换、重组的必要性越来越大的情况下，未得到充分施展，其目的、课题及结果都未能取得充分的成果。 　　(4)第四次全国综合开发计划 　　在第三次全国综合开发计划进行过程中，技术革新信息化日新月异。在国际化进程之中，产业结构发生了急速变化。由此，向大城市、特别是向东京的高度城市机能以及人口的一极集中不断加剧，而另一方面地方的雇用问题变得非常严重，道县单位的人口减少十分明显。向大城市圈的机能、人口集中加大了城市再开发的压力，所谓由民间主导的再开发――城市复兴的开始也是在这一时期，泡沫也由此急剧膨胀。在此背景下开始对第三次全国综合开发计划进行调整，1987年第四次全国综合开发计划(四全总)以2000年为目标年度在内阁会议中通过，并付诸实施。 　　在第四次全国综合开发计划中，为改变向东京的一极集中，将通过进行战略性、有重点的建设、形成多极分散型国土作为基本目标。即以推动由地区主导建设富有个性的地区为基本，把重点放在在全国构筑形成当日往返交通圈之基础的高速交通体系、完善信息、通信体系，从硬件、软件两方面扩大地区间或国际间的相互交流，形成多极分散型国土。 　　根据多极分散型国土促进法(1988年)，进行了国家行政机关等的迁移，还决定对业务核心城市进行整治等。自1992年起，在将东京都区部拥有总公司机能的事务所向其他地区进行分散、转移时，下决心对其进行长期低息融资等，以支持其分散出去。国际大都市东京的过于集中也使首都机能转移问题倍受关注。尽管号称要构筑多极分散型国土，但是结果只是部分首都机能、业务机能分散到了与东京相邻以及其周边的大城市而已。从这个意义上说只是东京圈更为扩大，而伴随向东京的过渡集中引起的种种问题及由此带来的国土失调问题并未得到解消和缓和。 　　另一方面，为了改变地方的产业结构、扩大内需，制定了地方政府与民间企业共同推动综合性疗养地建设的综合疗养地区建设法(1987年)。这项法律旨在最大限度调动民间企业的经营能力、策划能力，在建设高尔夫球场、滑雪场、饭店等时，先由都道府县规划疗养地建设的思路，然后经国家批准实施建设。全国共有42个基本设想得到批准，根据这些设想民间企业在建设设施的税制财政方面、金融方面享有特例措施，在完善公共设施、开发农地、国有林方面也享有特例等各种支援措施。在各地建起的疗养地设施开始之初，颇受瞩目引来各方来客，但是由于交通不便、高额的入场券、住宿费等问题渐渐地客人越来越少，频临破产的设施也不在少数，不但没有起到振兴地方的目的，反而导致衰退的状况。其中很多是在泡沫时期建设的，其崩溃导致了疗养地的连锁性衰退，而且森林、农地遭毁坏、破坏大自然的情况也引来了与居民的矛盾，这一切都加剧了第一产业的衰退。 　　(5)21世纪的总规划 　　1980年底，日本的地价、股价急剧高升，全国的土地资产总额为2,137万亿日圆、是美国的2.7倍，股票方面东证股票时价总额达到630万亿日圆，超过纽约市场。但是股票以1989年底为最高点、从第二年的90年起急速下滑，地价也在稍后开始大幅度下跌，泡沫经济崩溃以后，漫长的不景气开始了。虽然不断强调要进行社会经济结构改革的必要性，但却迟迟没有进展，在全球化急速发展的环境下，国内的高成本结构引起的国际竞争力下降、国内产业空心化成为很大的课题。同时，人口减少、老龄化时代的到来迫在眉睫，财政赤字的扩大、投资余力的减少、社会保障制度的可持续性都令人担忧，对地球变暖等地球环境问题进一步恶化的担心、地球规模的粮食、资源、能源供给的制约问题越来越明显。在迎来时代的巨大转换的时期，为明确21世纪日本的经济社会以及支撑该经济社会的理想的国土规划，1998年3月策划制定了以从2010年至2015年左右为年度目标的第五次全国综合开发计划「21世纪国土的总规划」。这是最后一个全国综合开发计划，它根据国土形势所发生的巨大转变等，对国土综合开发法以及国土利用计划法进行了彻底的修改，旨在确立一个能够顺应新时代要求的国土规划体系。现在，全国综合开发计划与国土利用计划已经统一为一个整体，正在摸索转变成为一个摆脱开发主义束缚、反映关于“国土管理”的最基本方针的基本规划。 　　在规划中，以从现在的一极一轴型国土结构向复数的国土轴相互协作的“多轴型国土结构”转换为目标，在规划期间先着手打好基础。其主要战略有四个方面： 　　①创造自然丰富的居住地区； 　　②大城市的革新； 　　③形成地区协作轴心； 　　④形成广范围的国际交流圈，但是并没有像过去那样在规划中加入具体的事业规模、投资总额(图5)。 图5:国土轴心与广范围国际交流圈的示意图

http://www.china-up.com:8080/international/indexall.asp