纽约、东京最新总体规划指标体系介绍

作者：北京市城市规划设计研究院研究室 伍毅敏,文章来自：citylife

提到城市总体规划指标体系，我们脑海中可以马上浮现出一系列名词：GDP总量，人均GDP，人均建设用地面积，单位工业用地增加值，单位GDP能耗……这些熟悉的词汇已经伴随在我们身边多年。然而在当前的“新常态”下，探索城市发展方式的转型成为规划工作的新主线，我们突然发现，大家纷纷开始“不看GDP”了，原来的那一整套指标也似乎不再完美适用了。那么问题来了：今天的我们该看什么、能看什么呢？

总体规划指标体系是反映城市总体规划目标的量化衡量工具，是增强规划可操作性和指导规划实施的抓手，也是评估考核规划实现状况和程度的主要方法之一。总体规划指标体系的设计最重要的是考量其与总体规划目标的对应性，用哪些指标来衡量我们为城市设立的特定发展目标才是恰如其分的？显然，发展目标不同，相应的衡量指标也应该有所不同，例如一个服务业主导的城市有必要将单位工业用地增加值列入核心规划指标吗？即使实现了规划值也无法说明该城市的发展与其规划目标的契合。因此，一个指标体系用之四海的时代也该退场了，也许我们都需要为自己的城市重新量身定做合体、简洁、适应新的发展特征、更能指导实施的总体规划指标体系。

纽约和东京相继在最近颁布了新的城市规划，他们有什么最新动向和关注焦点，或许能给我们一些启发。让我们看看这两个国际大都市为自己勾画了怎样的蓝图，又给自己立下了怎样的规划指标“投名状”吧。

图 1 《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》/《创造未来——东京都长期展望》封面

因篇幅有限，下文仅列出纽约和东京规划文件中的主要规划指标。针对部分现状数据，本文还加入了北京的数据作为对比，以使我们可以较为直观地感受该城市在某项指标上已达到什么样的水平、规划期望值有多高。

纽约市2015年4月发布的《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》主要面向2040年提出了四项发展愿景，规划总人口由840万增至900万。以下指标数据未标明年份的皆为起始年份2014年，目标年份2040年：

愿景一我们成长中的繁荣城市

图 2 2014-2025主要城市及地区资金项目计划

1.纽约市有成为全球经济领导者的空间与资本，可以提供高品质多元化的就业：

• 就业岗位由416.6万增至489.6万；
• 创新产业就业岗位比重由15%增至20%；
• 家庭收入中位数在52250美元基础上有所增加（北京2014年人均家庭总收入为49730元）；
• GDP增长高于全国平均水平（2014年为6470亿美元，北京同期为3438.5亿美元）。
  
  

2.纽约市的劳动力将拥有参与21世纪经济所需的技能：

• 劳动参与率高于当前的61%；
• 每年接受产业技能培训的人口数量由8900增至30000（2020年）。
  
  

3.纽约居民将获得价格可负担的高质量住房，并配备完善的基础设施和社区服务：

• 到2024年经济适用房新增8万套，保有量累计12万套。
  
  

4. 所有市民可轻易接触到文化资源和文化活动：

• 在贫困率最高和公共文化工程最少的社区开展的公共文化与市民活动数量有所增加。  
  
  

5. 纽约市的交通网络将是可靠、安全、可持续、易达的，能够满足所有市民的需求并与城市经济的增长相适应：

• 居民乘坐交通工具平均45分钟通勤距离以内的就业岗位数由140万增至180万；
• 45分钟通勤距离内的居民占全部居民比例由83%增至90%；
• 晨间8-9时进入曼哈顿核心区的轨道交通运载力在2015年627890人的基础上增加20%；
• 季度自行车通勤指数由437增至844（2020年）；
• 铁路货运量比例由2.3%（2007）增至7.3%，水路货运量由5%（2007年）增至8%。
  
  

6.2025年所有居民和企业将获得经济、可靠、覆盖全市的高速宽带服务：

• 经济、可靠、高速的家庭网络服务接入比例由78.1%增至100%（2025年）；
• 离家200m以内可接入免费WiFi的居民现占13.9%，未来将实现大部分公共空间覆盖；
• 可接入快速、经济、可靠的网络，网速1Gbps以上的商业公司比例达到100% （2025年）。
  
  

愿景二我们公平公正的城市

图 3  800份居民问卷调研结果显示的“纽约优势”关键词

整体层面：

• 当前的370万处于或接近贫困线的市民到2025年有80万人脱离贫困；
• 过早死亡率由十万分之191.09降至十万分之143.32（下降25%）并大幅减少种族差异。
  
  

1. 纽约市的每个儿童都将受到抚养和保护，并得以茁壮成长：

• 婴儿死亡率由4.6‰降至千分之3.7‰（下降20%）并大幅减少种族差异（北京2013年为2.33‰）；
• 接受全天式学前教育的4岁儿童数量在当前53230人的基础上有所增加。
  
  

2. 在各个年龄层的纽约居民所生活、工作、学习、娱乐的街坊中推广积极健康的生活方式：

• 居民每日食用蔬果供应量由平均每日供应2.4次增至3次（增加25%）（2035年）；
• 达到建议身体运动量的成年人比例由67%增至80%（2035年）；
• 汇报达到建议的有氧运动量的公共中学学生比例由19%增至35%（2035年）；
• 儿童哮喘发病率由2.99%降至2.24%（下降25%）（2035年）（北京2013年为3.68%）。
  
  

3. 所有纽约居民可获取所需的身体和精神医疗保健服务：

• 最近一年内认为自己获得了所需医疗服务的居民比例在当前89%的基础上有所增加；
• 最近一年内有严重心理问题的居民接受心理治疗的比例在当前44%的基础上有所增加。
  
  

4.纽约将继续作为美国大城市中最安全的城市，保持最低监禁比例，拥有在公平和效率方面领先全国的刑事司法系统：

• 犯罪率减少（最近一年为110023起案件）（北京2014年为15.3万起刑事案件，但八类危害严重案件仅占4%，侵财案件占70%以上）；
• 日均监禁人数减少（最近一年为11408）；
• 家庭暴力受害者被庇护所拒收的比例减少（最近一年为48%）
  
  

5.纽约居民将继续支持交通事故“零死亡愿景”计划，拒绝城市街道上的重大交通事故：

• 交通事故死亡人数为0（最近一年为255），重伤人数为0（最近一年为3766）。
  
  

愿景三我们可持续发展的城市

图 4 纽约及其他美国大城市PM2.5历史发展变化

整体层面：

• 2030年与2005年相比废弃物排放总量减少90%（最近一年为12%）；
  
  

1.2050年与2005年相比温室气体排放量减少80%（最近一年为19%）。

2.纽约市2030年将实现城市垃圾“零填埋”的目标：

• 与2005年360万吨的基准相比，垃圾总量减少90%（最近一年为319.38万吨）（北京市2013年为672万吨）。
  
  

3. 纽约市2030年将是所有美国大城市中空气品质最佳的：

• 空气质量在主要美国城市中的排名由第4名上升至第1名；
• SO2浓度街区差异以全市各区冬季平均值计，2013年为4.51ppb，2030年减少50%；
• PM2.5浓度街区差异以全市各区年平均值计，2013年为6.65mg/m3，2030年减少20%。
  
  

4. 纽约市将清理污染土地，减少其在低收入社区极高的曝露性和危害性，使土地转为对居民而言安全和有益的：

• 到2019年一季度完成750片棕地的修复（2014年1月至今已修复71片）。
  
  

5. 纽约市将减轻城市内涝并提供高质量的给水服务：

• 违反安全饮水法案的案例为0（最近一年为0）；
• 积压的窨井维修量保持＜1%（最近一年为0.25%）；
• 下水道合流获取率增加（最近一年为78%）。
  
  

6.所有纽约居民将受益于实用、可达、优美的开敞空间：

• 住所步行距离以内有公园的居民比例由79.5%增至85%（2030年）。
  
  

愿景四我们有弹性的城市

图 5 纽约市海岸保护计划实施状态

整体层面：

• 2050年消除因自然灾害导致的市民长时间撤离家园的情况；
• 降低全市街坊的社会脆弱性指数；
• 降低与气候相关的活动所受到的年均经济损失（最近一年为17亿美元）。
  
  

1.通过增强社区、社会和经济的弹性使每个街坊更加安全：

• 社区可达的紧急避难所人口容量由1万增至12万；
• 市民志愿者人数比例由18%增至25%（2020年）。
  
  

2.纽约市建筑将进行升级改造以应对气候变化的影响：

• 百年洪泛区内建筑执行洪水保险政策比例在当前55%的基础上有所增加。
  
  

3.区域基础设施系统将进行适应性改造以提供持续的服务：

• 与天气有关公用事业和运输服务的中断时间减少；
• 在设施弹性增强改造计划中受益的医院和长期护理床位比例由79%增至100%（2020年）。
  
  

4.纽约将强化海防线以应对洪水和海平面上涨：

• 建成的海防线总长度增加（当前为36500直线尺），修复的滨海生态系统面积增加；
• 受益于海防和生态系统修复的居民数量增加（当前为20万人）。
  
  

由这些指标可见，纽约市希望在城市未来的长期发展中保持经济繁荣的同时建构更公平公正的社会，对全体市民的健康和幸福更加负责，提升可持续发展能力，以及更具有抵抗各种灾害和风险的弹性。按照这个规划，2040年的纽约，一个“90%居民日常通勤低于45分钟，离家200米以及即可接入免费Wifi，90%的居民能获得满意的医疗服务，城市垃圾总量极低，空气质量在美国大城市中排名第1，85%的居民可以步行到达公园，饮用水安全有保障，不需要暴雨时在城市里‘看海’，25%的居民是志愿者”的城市，你是否为之心动呢？

《一个纽约》明确提出了面向2040年的长远发展愿景。而2014年底完成的《创造未来：东京都长期展望》却似乎并不像其名字中描述的那样“长期”：由于在2013年9月东京获得了2020年夏季奥运会的主办权，本版东京都规划显示出鲜明的“迎奥运”色彩，全文第一句话即是“距离我们举办2020年奥运会及残奥会只有5年多一点的时间了……”规划也大多围绕2020年左右的发展目标和策略展开。与奥运劲头相得益彰的是，本版规划提出了“世界第一城市（The World’s Best City）”的宏伟目标，可谓毫不谦虚，也使我们好奇，东京将怎样通过城市的各种发展指标来定义“世界第一”？

整体上，《东京都长期展望》提出两个目标：举办有史以来最好的奥运会及残奥会；解决当前挑战及确保东京走向可持续发展的未来。前一个目标下包括三个方面的策略：成功的2020奥运会；进化的基础设施；独有的待客之道。后一个目标的实现则涵盖五个领域：公共安全治安；环境支撑；国际领军城市；可持续发展城市；多摩地区及离岛。在这八大主题下共提出了25项具体的规划措施及相关指标。我们同样将在分析中关注这些指标与北京的比较。

一成功的2020奥运会

图 6 奥运城市东京的魅力：226家米其林三星餐厅，930座火车站，117m巨型摩天轮等

1.做出周密筹备，留下恒久遗产。

2.创造优雅的无障碍城市：

• 2020年完成奥运场馆和主要观光景点周边的无障碍设计；
• 2023年基本完成日客流量10万人以上的78个国营和私营铁路站点的屏蔽门安装（北京当前除一、二、十三号线和八通线外均装有屏蔽门，预计2017年实现全覆盖）。
  
  

3.确保国际游客的舒适和安全：

• 2019年完成安装约100个行人电子标牌；
• 2020年全部14家都立医院提供多语种医疗服务。
  
  

4.培养顶尖运动员，建设体育城市：

• 参与体育运动的东京人从53.9%（2012年）增至70%（2020年）（北京2014年经常参加体育锻炼人数比例为49.8%）；
• 滨河步行道长度达到43km，海岸公园内自行车道达到10km（2024年）；
• 在30所指定的特殊教育学校推广残疾人体育运动（2017年），使59个地区拥有有资格指导残疾人体育运动的社区体育教练（2020年）
  
  

二进化的基础设施

图 7 交通设施改善的计划与实施状态

5.发展广泛延伸的海陆空交通网络：

• 从新宿到羽田国际机场从40min缩短至20min（2014年）；
• 从关越高速到东名高速从60min缩短至12min（2020年）；
• 羽田国际机场全年起降航班从44.7万架次（2014年）增至约49万架次（2020年）（2014年北京首都国际机场飞机起降58.2万架次）；
• 东京港集装箱吞吐量达到610万标准箱（2025年）（天津港2014年为1400万标准箱）。
  
  

6.建设无缝对接的便捷公共交通网络：

• 自行车道总长度264km（2020年）。
  
  

三独有的待客之道Omotenashi

7.热情欢迎全球游客：

• 东京人志愿活动参与率从24.6%（2011年）提升到40%（2024年）（2008年北京市民志愿活动参与率约14%）；
• 城市志愿者达到10000人（2020年），Omotenashi语言志愿者达到35000人（2019年），旅游业志愿者达到3000人（2020年），Omotenashi大使达到1000人（2020年） ；
• 年入境游客总量从681万人次（2013年）增至1800万（2024年）（2014年北京入境游客总量427.5万人次）；
• 东京举办国际会议数量从228场（2013年）增至330场（2024年）（2014年北京举办国际会议104场）；
• 东京港游轮靠港次数达到280次（2028年），游轮观光客总数达到50.2万人（2028年）；
• 外国游客对东京市内免费Wifi服务满意率从76.7%（2014年）提升至90%以上（2020年）。
  
  

8.在艺术与文化方面享有国际声誉:

• 在7个大型文化设施场馆实现多语种服务、延长开放时间（2020年）并实现免费WiFi覆盖（2016年）；
• 在东京及周边的多个文化设施场馆引入通票制（2020年）。
  
  

四公共安全治安

9.确保高等级的抗灾能力：

• 具有重要作用的城市建筑（学校、医院等）100%完成抗震加固（2025年）；
• 95%以上住宅（其中城市住宅100%）完成抗震加固（2020年）;
• 2020年所有住房和工作场所储备有应急食物（2014年仅60%）
  
  

10. 保护居民不受犯罪和其他危险的侵害：

• 全部1296所公立小学学区路线覆盖监控摄像头（2018年）；
• 登记注册的预防犯罪志愿者团体从约600个（2013年）增至约900个（2024年）。
  
  

五环境支撑

11. 为父母育儿提供坚实的支持：

• 消除日托服务短缺，等候入托的幼儿从8672名（2014年）减至0（2018年），日托机构可容纳幼儿人数增加4万人（2018年）；
• 从2015年起在设有小儿科的都立医院逐步建立针对患病和康复期幼儿的日托服务；
• 从2016年起东京都政府办公楼内的日托机构向本地社区儿童开放；
• 为需要放学后托管的儿童提供的课后社团，登记参加的小学生从约8.9万人（2014年）增至约10.2万人（2019年），提供课后社团的公立小学从1062所（2013年）增至全部1296所（2019年）。
  
  

12. 使长者在其社区中获得心灵的平静：

• 特殊养老院床位数从41340（2013年）增至60000（2025年）（2014年北京养老床位总量10.2万张）；
• 长期健康护理机构床位数从20057（2013年）增至30000（2025年）；
• 阿兹海默症老人之家床位数从8582（2013年）增至20000（2025年）；
• 指定12所地区中心医疗机构和41所本地中心医疗机构作为阿兹海默症治疗中心（2015年）。
  
  

13. 提供高质量的医疗保健服务，促进终身健康。

14.为残疾人在其社区中提供帮助：

• 社区内残疾人之家的居住容量2017年比2014年增加2000人，残疾人日间活动中心容量2017年比2014年增加4500人；
• 2013年居于福利院的残疾人口在2017年12%搬到普通社区中居住；
• 2012年统计住院一年以上的精神疾病患者在2017年至少18%搬到普通社区中居住；
• 到2024年增加40000残疾人就业（北京市现行政策为按用人单位在职职工总数1.7%的比例安排残疾人就业） 。
  
  

六国际领军城市

图 8 未来主要发展的站点、都市更新及滨水地区

15. 刺激东京作为世界城市的国民经济增长：

• 新设企业率由4.8%（2013年）增至10%以上（2024年） （北京2012-2014年为8.0%，9.9%，18.5%）；
• 获得东京都政府支持的进入增长行业的中小企业数量达到1000家，进入国际市场的中小企业数量达到2000家（2024年）；
  
  

16. 促进城市实力，提升城市中心地区。

17. 建设每个人得以扮演积极角色的社会：

• 20-34岁年轻人的就业率从78.2%（2012年）增至81%（2022年）；
• 求职者被雇为非正式员工的数量减半，从16.71万（2012年）减至8.3万（2022年）；
• 25-44岁女性的就业率从71.3%（2012年）增至75%（2022年）；
• 东京都政府援助就业人口达到24000人（2024年）。
  
  

18. 发展支撑东京及日本的人力资源：

• 80%的东京都高中学生明确未来的发展目标（2024年）。
  
  

19. 拓展城市外交以利东京发展和奥运成功：

• 与30个国外城市建立友好合作关系（2020年）（北京已与50座城市建立了国际友好城市关系）；
• 每年250个与国外城市间人员等互换的交流项目（2024年）。
  
  

七可持续发展城市

20. 将东京发展为智慧能源城市：

• 2030年能源消耗总量比2000年（约2730万吨标准煤）减少30%（北京2014年为7454.5万吨标准煤）；
• 在东京碳排放与交易计划第二期内强制减少温室气体排放量17%或15%（2015年到2019年）；
• 商用废热发电系统2024年发电量达到60MW，即2012年的两倍；
• 可再生能源发电比例从6%（2012年）增至约20%（2024年）（北京2010年新能源和可再生能源消费比重3.2%左右，“十二五”规划目标为2015年达到6%）；
• 太阳能光伏发电累计装机容量达1000MW（2024年） （北京市2014年为140MW）；
• 燃料电池私家车6000辆，公交车100辆以上，氢气燃料站35座，15万座住宅安装家用燃料电池（2020年）。
  
  

21. 实现与自然和谐相处：

• 暴雨来临时的污水存储设施容量增加到170m3（2023年）；
• PM2.5空气质量标准达标率100%（2024年）（北京2014年达标天数为47.1%）。
  
  

22. 增强城市基础设施的安全性与可靠性：

• 开展措施延长160座桥梁的使用年限（2024年），其中2020年完成11座隅田川上著名桥梁的使用年限延长工程；
• 100%完成发展较早的城市中心4处地区的污水管道更新，共计16300公顷（2029年）。
  
  

23. 针对老龄化社会的城市结构调整。

八多摩地区及离岛

24. 构筑有利成长和发展的环境：

• 标明15000个泥沙灾害危险区域（2019年），提高22道海堤（2020年），建设9座海啸避难设施（2024年）。
  
  

25. 利用丰富的自然环境激活社区：

• 在6座岛上的5个村庄内启用超高速服务（2017年）
  
  

以上各种指标告诉我们，如果你在2020东京奥运会前后去东京，将体验到一个“70%居民参加体育活动，滨河空间优美宜人，40%居民参与志愿服务活动，大街上外国游客数量众多而他们可以获得多语种的贴心热情服务以及令人满意的免费WiFi，房屋抗震能力强，年轻父母可以得到各种育儿帮助无需为照料孩子而精疲力尽，长者亦安详舒适，新能源使用比例高，365天空气质量优良，可以在安全便捷的前提下去水滨和岛屿感受自然风光”的奥运城市。如果这样的愿景能够实现，相信远道而来的运动员、观众和本地居民都会有好心情，这应该也会是一届能给人留下美好印象的奥运会吧。原来东京的“世界第一”目标，并非经济的高歌或钢铁都市的荣耀，而是如此的舒适、亲民。眺望长远的风景，而立足于近期的大事件来制订具体详实的规划指标，这是相对于雄心勃勃勾勒2040蓝图的纽约，东京为我们展现的另一种姿态和路径。

相较而言，纽约对经济增长相关的指标仍保持较高的关注度，同时强调对不同收入和种族人群的公平与包容，这一点与其城市多元文化熔炉的独特特质是相吻合的。弹性城市、防灾建设方面内容的加强，在最近几年全球各地自然灾害频发的背景下，体现了提前介入充分准备以应对风险的思考，也回应了人民近期广泛关心和担忧的主题。东京则更多地从政府怎样提供支持的角度来关注经济和社会发展，围绕奥运但不止于奥运，旨在促进城市运行效率、舒适性、安全性、开放程度等的综合提升，同时借助奥运契机宣传民族文化和城市文化。交通市政基础设施的进一步适应性升级和可持续发展方面坚持不懈的努力是纽约与东京共同倾力关注的。

看了纽约和东京最新总体规划的指标体系，你是否对正在进行的北京总体规划修改研究、上海2040等工作有了更多期待呢？又或许此刻你已经在脑海里为自己的城市设计好了一套独具特色的指标体系？其实每个城市居民、每一天，都在用自己心中的各种指标丈量城市和给它打分。所以对于城市规划工作者，总体规划指标体系的建构及各项指标规划目标的设定，是很有必要也很值得我们研究得更深入、更精致的。

注1：Omotenashi为东京申奥陈述中所提到的关键词，是一种日本人认为日本所独有的款待客人的文化，大意是发自于内心的、无微不至的、使对方感到亲切自在的关怀。

注2：东京规划部分目标年限为自然年、部分为财政年，本文未做区分，可查阅原文了解。

注3：纽约、东京规划完整版原文参见pan.baidu.com/s/1mg1icje，@糕员外 提供。

注4：北京市的数据来源于统计公报及相关的新闻报道，无法确保准确性，且尚有许多数据无法公开获取。敬请读者补充和指正。

注5：该纽约、东京规划文本由作者个人翻译，由于英语水平有限，难免出现错译和表达欠佳之处，敬请读者指正。

注6：所有插图来自于纽约、东京规划原文件。